Alineamiento de logros y acciones en entidades públicas

Alignment of achievements and actions in public entities

Resumen

Este trabajo analiza el marco conceptual existente en la gestión de organizaciones, explorando las definiciones de alineamiento y la forma como estas pueden ayudar a generar resultados en las organizaciones públicas, sin dejar de lado las herramientas prácticas existentes, para luego proponer un modelo que aproveche la fuerza conceptual de la gestión estratégica y de la gestión organizacional de proyectos, para poner a disposición de las organizaciones publicas un modelo simple, pero consistente, que ayude a lograr el alineamiento entre diferentes niveles de logros y acciones, en concordancia con las ventajas y propuestas de las herramientas actuales, tales como el marco lógico, y los sistemas nacionales de inversión publica, presentando también algunas aplicaciones prácticas con algunos resultados.

Introducción

“La causa más frecuente del de espalda es la degeneración de los discos intervertebrales y las articulaciones posteriores.” (Varias guías médicas en Internet)

Asumiendo, por un momento, el punto de vista de un funcionario público latinoamericano con una carrera técnica y éticamente intachable, que trabaja hace veinte años en una organización pública rodeada de eventos cambiantes, de logros y decepciones políticas, de corrupción y luchas anticorrupción, de metodologías provenientes de la cooperación internacional y de los fondos públicos, de múltiples cambios de personal de confianza y pero con un salario menor al de funcionarios no tan intachables, el planteamiento de la pregunta ¿qué hago aquí? no es de ninguna manera desatinado.

Las organizaciones públicas de cualquier país, especialmente en Latinoamérica, tienen origen en una estructura jerárquica del Estado, enfocada en el seguimiento de procesos y no necesariamente de logros. Sin embargo los nuevos conceptos del desarrollo internacional, provenientes de la cooperación internacional y de los modelos de gestión, han cuestionado las estructuras actuales del Estado. Por otro lado, la gestión organizacional de proyectos es cada vez mejor acogida en las organizaciones públicas para gestionar los logros tanto como los procesos, y cada vez más se ven oficinas sectoriales y municipales de gobierno utilizando el Guia de los Fundamentos de la Dirección de Proyectos (Guia del PMBOK®) o el Organizational Project Management Maturity Model Knowledge Foundation (OPM3®)como referencias para alcanzar logros. Sin embargo estos logros no son fáciles de alinear, debido a las características propias de una organización pública. Este trabajo presenta un modelo que aprovecha la fuerza conceptual de la gestión organizacional de proyectos, promovida principalmente por el Project Management Institute (PMI®), para poner a disposición de las organizaciones publicas un modelo simple (pero consistente) que ayude a lograr el alineamiento entre diferentes niveles de logros y acciones, en concordancia con las ventajas y propuestas de las herramientas actuales, tales como el marco lógico, la gestión estratégica, y los sistemas nacionales de inversión publica, presentando también algunas aplicaciones prácticas con algunos resultados.

Marco conceptual del alineamiento de acciones y logros

Existen muchas herramientas que han respondido a problemas específicos de gestión de las organizaciones, y más recientemente también se ha generado herramientas para responder a los problemas de la gestión pública. Sin embargo una mirada rápida a la mayoría de entidades públicas en Latinoamérica permite notar que la multiplicidad de herramientas y metodologías que conviven en estas entidades parecen no generar resultados para el Estado y la sociedad o hacerlo muy lentamente. Pueden existir muchas razones para no lograr resultados, pero aparentemente una de las barreras más frecuentes para el logro de resultados es la falta de coherencia entre lo que las organizaciones hacen y lo que pretenden lograr. A continuación, intuyendo la utilidad de profundizar en el concepto de alineamiento de logros y acciones, se definen algunos conceptos para ubicarlos en el marco conceptual de la gestión de organizaciones e identificar barreras más precisas en la gestión pública y sus posibles soluciones.

Definición de alineamiento y ubicación en el marco conceptual de la gestión de organizaciones

El éxito de los emprendimientos (sean negocios, proyectos, ideas, visiones, u otros) está basado en la concreción de ideas expresadas en acciones que apunten a brindar resultados exitosos luego de dichos emprendimientos, sin embargo, muchas veces la proliferación de proyectos consume grandes cantidades de recursos sin producir necesariamente resultados al negocio (Benko, McFarlan; 2003, Cap.1). Por esta razón se podría afirmar que la gestión de los emprendimientos no basta, sino que es necesario gestionar también de qué modo se relacionan los emprendimientos con mayores niveles de gestión del negocio. En otras palabras es importante saber cómo se conectan los emprendimientos en las organizaciones.

Un estudio auspiciado por el PMI® (Crawford, 2006, Cap. 5), presenta un modelo de estructura de propósitos organizacionales con tres rubros básicos para categorizar proyectos: (i) la promoción del enfoque de proyectos, (ii) la especialización en capacidades y (iii) el alineamiento estratégico, lo que muestra que más allá de las capacidades técnicas de los negocios, aparentemente un gran porcentaje de organizaciones ha empezado a valorar fuertemente el alineamiento. Por otro lado los estándares de gestión de portafolios (PMI, 2006) y de gestión de programas (PMI, 2006), también muestran el alineamiento como uno de los temas principales de la gestión en ambos dominios. El mismo estudio (Crawford, 2006, Cap. 4) indica que para la categorización de proyectos (en otras palabras el emprendimiento de acciones de una organización) se puede usar dos definiciones principales: (i) atributos y (ii) propósitos, enfatizando la necesidad de identificar capacidades (atributos) de las organizaciones para concretar deseos (propósitos).

De acuerdo a estas afirmaciones se puede concluir que el alineamiento es un pilar de la gestión de organizaciones, pero que no es común que estas lo implementen, y que tanto los atributos como los propósitos, sirven como criterios de construcción del alineamiento estratégico de las organizaciones.

Los retos del alineamiento en la gestión de organizaciones públicas

Asumiendo que lo anterior es válido para todas las organizaciones, es atinado afirmar que también es válido para la gestión de organizaciones públicas. Precisamente, en el ámbito público parece haber incluso mayor evidencia de falta de alineamiento de emprendimientos en las entidades, debido a las afirmaciones de algunos organismos de cooperación que indican que el promedio de efectividad de los gobiernos en Latinoamérica no va mucho más allá del 40%, promedio superado por menos de la mitad de los países latinoamericanos (World Bank, 2006).

El reto se agudiza en el sector público, debido a que la cultura de definición de un negocio estatal es muy escasa, y la mayoría de Estados están definidos bajo un concepto fuertemente funcional de la gestión y muy pocas veces definidos entendiendo a los ciudadanos y tributantes como los “directores” o “auspiciadores” de sus portafolios y funciones, tal como lo grafica la Extensión de Gobierno al PMBOK® (PMI, 2001, p. 3). Obviamente se puede explorar la efectividad de muchos modelos, pero pocas veces se profundiza en los problemas específicos, y la mayoría de veces se han tenido aproximaciones muy genéricas, muy optimistas y poco detalladas para superar barreras (Echebarría, 2001, p.17). En particular en cuanto al alineamiento, en su libro The New Public Management, Barzelay (2001, p.105) menciona los tres argumentos principales para los ejecutivos políticos en el Estado, entre los cuales considera que uno de ellos es la preocupación que debe tener el gerente estatal para garantizar el alineamiento entre las políticas del Estado y el gasto estatal, que coincide con la afirmación de la necesidad de identificación de atributos y propósitos en las organizaciones, hecha anteriormente. Por lo tanto, existe un reto identificado respecto al alineamiento en las organizaciones públicas, de modo que contribuya a un rol coherente.

Las grandes fuentes de soluciones

La gestión estratégica

El propósito del proceso de llevar a cabo estrategias es concretar los propósitos de la organización, sostener su visión y generar bienestar (Hitt, 2001, p.6), por lo tanto la gestión estratégica calza casi perfectamente con el problema planteado anteriormente. Por otro lado, en su libro Alignment: Using BSC to create corporate synergy, Kaplan y Norton (2006, p.12), definen una secuencia de alineamiento que advierte tener mucho cuidado de alinear la estructura del negocio con la estructura de las estrategias, por lo que permite concluir que el alineamiento es ahora uno de los objetivos más importantes afrontados por la gestión estratégica.

Sin embargo, otro de los problemas afrontados por la gestión estratégica, aunque parezca paradójico, es la desconexión práctica existente entre el planeamiento estratégico y la gestión estratégica. Es muy importante para la gestión en general, no restringir la gestión al planeamiento. Ni el planeamiento estratégico existe sin la ejecución estratégica (Hussey, 1998, Cap.1) ni el planeamiento de proyectos existe sin su ejecución, tal como afirma el Guia del PMBOK® (PMI, 2004). Este problema se presenta comúnmente en organizaciones que restringen la puesta en práctica de estrategias en el planeamiento y no lo llevan a la práctica, entre las cuales se encuentran muchas organizaciones públicas.

Por lo tanto se puede concluir que la gestión estratégica es una herramienta válida para afrontar los problemas concretos de las organizaciones públicas, especialmente aquellos referidos a la carencia o mala práctica de alineamiento.

La gestión por dominios y la madurez organizacional

El PMI ha publicado, entre otros, estándares para la gestión de proyectos (PMI, 2004), gestión de programas (PMI, 2006) y gestión de portafolios (PMI, 2006), además de un modelo para la maduración de la gestión organizacional de proyectos en una organización (PMI, 2003). Todos estos estándares han permitido cultivar una práctica consciente de la necesidad de gestionar los propósitos y competencias de las organizaciones de una manera coordinada, desde la definición misma del modelo de madurez (PMI, 2003, p.xiii).

Como conclusión parcial, se puede afirmar que la gestión existe un marco conceptual desarrollado para afrontar un problema práctico en las organizaciones públicas, que parece tener en la falta de alineamiento corporativo y conceptual una de sus principales barreras. Si bien es cierto, la falta de alineamiento no es el único problema, las soluciones que se puedan dar para éste pueden contribuir de modo importante para un mejor aprovechamiento de las entidades públicas para la generación de resultados coherentes con el encargo de los ciudadanos y tributantes.

Herramientas prácticas para gestionar de logros y acciones en organizaciones públicas

En la práctica, muchas organizaciones han aplicado herramientas para gestionar logros y acciones, aunque con mucha diversidad de resultados. Por esto, creo que conviene intentar entender el modo como las organizaciones públicas maduran sus competencias para lograr cosas que se plantean, puesto que existen casos exitosos y no exitosos, y ambos tipos pueden ayudar a comprender y mejorar el alineamiento.

¿Cómo maduran las organizaciones públicas?

En la última década, se han generado varios modelos que han tomado el concepto de “madurez” de las organizaciones. En Latinoamérica, por ejemplo, las experiencias de gobiernos como Chile, Uruguay, Costa Rica, Brasil, Panamá, México y Colombia, parecen tener algunos resultados positivos en efectividad de sus gobiernos (World Bank, 2006); sin embargo, no hay muchas coincidencias publicadas acerca de cómo se logra esa efectividad. De todos modos, es muy importante introducir un concepto que no es tan evidente en las organizaciones privadas (algunos afirman que no existe, pero es difícil afirmar que la gestión privada sea tan canónica considerando los nuevos enfoques), y es el concepto político. “Cada política [es] el producto de la compleja interacción de personas y organizaciones, donde cada actor transporta una cierta definición del problema a abordar, una cierta imagen de la realidad sobre la que se quiere intervenir” (Subirats, 1998, p.3), por lo tanto hace de la gestión pública un proceso mucho más complejo, pero no por ello inmanejable, sino con mayores variables culturales (informativas, consuetudinarias, formativas, creativas, etc.)

Por esta razón la maduración de organizaciones públicas aprovecha la generación de políticas públicas para mejorar la capacidad de servicio del Estado al ciudadano y al tributante, pero en un contexto en el cual no debe esperarse que alguien conozca la verdad sobre el alcance de la implementación de las políticas, en términos de gerencia de proyectos se puede afirmar que el Estado requiere gestión de dominios con menor grado de rigidez en el alcance y mayor dedicación al seguimiento y control con variables conceptuales creativas.

Los sistemas de inversión pública

En un país, el Estado tiene como objetivo la inversión de esfuerzo y dinero combinado con conocimiento, para lograr metas dentro de una estrategia. Para esto, debe implementar un modo de controlar que el gasto contribuya efectivamente con dichas metas. Esta afirmación que parece simple, se hace muy compleja al momento de hacerla realidad, debido a que existen diferentes poderes en el Estado, existen diferentes niveles, y la cultura de gasto requiere mayor cultivo. En Perú, por ejemplo, el Ministerio de Economía y Finanzas publicó una (2001) ha previsto un sistema mediante el cual se establece un procedimiento para formular el proyecto a través de herramientas que ayudan a relacionar las necesidades directas de las entidades del Estado con variables económicas de evaluación que permiten a algún organismo público central decidir si el gasto propuesto está o no alineado con las políticas del Estado. Pese a la enorme coherencia de la propuesta, no existen las capacidades creadas para que este sistema sea aprovechado del mejor modo, y genera resistencias por la dificultad de ver logros a corto plazo que demuestren que es mejor tener un sistema a no tenerlo. Pero también revela lo que Barzelay (1998, p.167) entiende como el diálogo interdisciplinario, que es el escapar del marco conceptual de alguna disciplina en particular (como podría ser la economía) para poder aterrizar en optimizar más un sistema de optimización de un sistema de incentivos y control en lugar de implementar un sistema de control solamente.

Como conclusión parcial se puede afirmar que los sistemas de inversión pública son muy importantes como herramientas operativas de una búsqueda del equilibrio en medio de un entorno sumamente complejo del sector público, y que creando herramientas que ayuden a la concreción operativa pero con un contexto basado sólidamente en dicho equilibrio, se puede contribuir mucho a la generación de resultados coherentes en el Estado y para la sociedad.

La gestión de programas de cooperación internacional

La cooperación internacional ha contribuido mucho a incrementar una cultura de gestión en los Estados latinoamericanos, debido a que, aun teniendo pocas herramientas operativas, ha logrado generar en los gobiernos una corriente de dinamización que no hubiera sido posible sólo desde dentro de cada propuesta política en países en desarrollo (Mondelo, 2006). El marco lógico, un estándar de análisis preliminar de proyectos de cooperación (BID, 2006), se ha utilizado por muchas décadas en muchas entidades públicas que trabajan con la cooperación internacional. Sin embargo, puesto que desde el punto de vista de cada organismo de cooperación internacional, cada proyecto significaba un logro propuesto, se ha transmitido siempre la idea de que los proyectos son iguales desde el punto de vista del organismo de cooperación que desde el punto de vista del la entidad estatal ejecutora. Con el tiempo, se ha notado la enorme diferencia entre los programas, o a veces portafolios temporales, que se originan en el Estado de un país como consecuencia de la ejecución de un proyecto de una organización de cooperación.

Como conclusión parcial, se puede afirmar que los proyectos de cooperación han contribuido a la maduración de una gestión por resultados en los Estados, pero que requieren estandarizar mejor los conceptos para hacer más viables herramientas efectivas de gestión que permitan que los objetivos concertados entre organismos de cooperación y los Estados, se logren de una manera más fluida, respetando el marco normativo de cada país, pero sin dejar de hacerlo madurar.

La estructura de gestión de logros en las organizaciones públicas

En base a la revisión de los conceptos fundamentales de alineamiento de logros y acciones, y de la experiencia concreta en la mayoría de Estados latinoamericanos, se plantea una estructura preliminar que puede ayudar a facilitar el acceso de los funcionarios públicos (especialmente de quienes toman decisiones políticas) a utilizar la riqueza de las herramientas de gestión para sus organizaciones.

El modelo de gestión de logros y acciones

La definición de logros y acciones para un modelo de gestión

Se puede definir el concepto de “logro”, como un punto de llegada de cualquier “acción” de gestión. Tanto la gestión estratégica como la gestión organizacional de proyectos, expresadas de manera concreta (aunque tal vez inmadura) a través de, por ejemplo, los sistemas de inversión pública o los estándares de cooperación internacional, especialmente en países latinoamericanos, respaldan conceptos muy similares a diferentes niveles de una organización. La simplificación del modelo será tolerable en función de la enorme necesidad de estandarizar la gran cantidad de nomenclaturas y metodologías que conviven en las organizaciones públicas, considerando además el poco acceso a información de parte de la gran mayoría de funcionarios públicos. En la Exhibit 1 se muestran dos columnas: la columna izquierda donde se listan todos los tipos de “acción” que varias metodologías y modelos exitosos han propuesto a las organizaciones, mientras que en la columna derecha se muestran los tipos de “logros” que estos modelos y metodologías han propuesto.

Matriz de Alineamiento de Logros y Acciones para Entidades Públicas

Exhibit 1 – Matriz de Alineamiento de Logros y Acciones para Entidades Públicas

La ventaja de tomar las mismas nomenclaturas de otros modelos y metodologías (tales como la gestión organizacional de proyectos, gestión de proyectos, programas y portafolios, marco lógico, gestión estratégica) es que ninguna de estas herramientas dejen de usarse, sino que sean usadas en un marco conceptual más genérico e integrador, que a la vez facilite la comprensión por parte de un universo mayor de funcionarios públicos.

El alineamiento en el modelo de gestión de acciones y logros

En este modelo, se plantea tres formas de alineamiento: (i) alineamiento organizacional, (ii) alineamiento vertical, o entre diferentes niveles de logros y acciones, y (iii) alineamiento horizontal, o entre acciones y logros del mismo nivel.

El alineamiento organizacional, garantiza que toda la matriz de alineamiento de acciones y logros (mostrada en la Tabla 1) pertenezca a una misma organización. Es decir, que cuando haya muchas organizaciones ejecutoras actuando alrededor de un proyecto, se puedan definir adecuadamente los emprendimientos de cada organización en su propia matriz. Esta definición puede ser particularmente útil, por ejemplo, cuando existen proyectos de cooperación de un organismo financiero, que genera programas o portafolios en un Estado nacional, y que a su vez probablemente genere, en estructuras descentralizadas de gobierno, programas, portafolios y funciones en otros niveles de gobierno. Los mecanismos necesarios para optimizar este tipo de alineamiento están relacionados fuertemente a las herramientas de priorización y selección de proyectos y programas, abordado por el Estándar de Gestión de Portafolios del PMI (2006, p.57-74).

El alineamiento vertical, o entre diferentes niveles de logros y acciones, implica la garantía de que las actividades siempre pertenezcan a un proyecto (cuando son finitas) o a un programa o portafolio (cuando son continuas), que las fases siempre pertenezcan a un proyecto, que los proyectos siempre pertenezcan a un programa y que los programa siempre pertenezcan a un portafolio. Hay mucha empatía entre el concepto de portafolio (PMI, 2006) y el concepto de función gubernamental. Además que las políticas o estrategias sirvan para la gestión por dominios como orientadoras del alineamiento de las acciones, y a su vez, como recomienda la gestión estratégica, estas políticas o estrategias estén vinculadas directamente a la misión. Este concepto es válido tanto para vincular todos los niveles de acciones (columna izquierda de la Tabla 1) como todos los niveles de logros propuestos (columna derecha de la Tabla 1). Viajar hacia arriba a través de la tabla, implica una menor precisión de los indicadores de cada elemento (acción o logro), pero también una mayor cobertura de los niveles inferiores.

El alineamiento horizontal, o entre acciones y logros del mismo nivel, garantiza que nunca se tengan logros sin acciones (que genera el problema de haber soñado con lograr cosas que nunca se analizan en su viabilidad física concreta) o que se tengan acciones sin logros (que genera el problema de gastar en recursos en acciones que no se sabe a qué contribuyen). Esto implica tener mecanismos para saber vincular los logros a las acciones. Es decir, gestionar indicadores adecuados que permitan identificar la real coherencia de que, por ejemplo, un proyecto se vincule adecuadamente con su alcance, y que a su vez ese alcance esté vinculado adecuadamente con el objetivo del programa que lo acoge.

Aplicaciones actuales y potencial de aplicación

Anteriormente, se han publicado conclusiones respecto a la utilización del concepto de proyecto para una función pública (Machicao, 2004, p.1), y luego se ha aplicado la matriz de alineamiento en diferentes organizaciones públicas, particularmente en Perú. Se ha utilizado para modelar el plan estratégico de instituciones ministeriales, a partir de la definición de acciones y logros y talleres en los cuales los propios funcionarios públicos estructuran un árbol de logros y acciones, permitiendo mantener conectadas la gestión estratégica y la gestión operativa durante la definición de estrategias. Algunas municipalidades lo han aplicado para alinear la enorme cantidad de planes exigidos por la normativa, que ante la multiplicidad de metodologías ha resultado provechoso para responder a todas las organizaciones con una matriz única, evitando que en un gobierno local (por ejemplo) prevalezca la estructura de logros y acciones de la entidad controladora, sino que sea clara la matriz de logros y acciones propia. Finalmente ha resultado útil en entidades ministeriales en las cuales se experimenta una transición de estructuras organizacionales enteramente funcionales a estructuras matriciales.

Conclusiones

Se concluye, entonces, que es posible plantear una estructura de logros y acciones, con tres tipos de alineamiento (organizacional, vertical y horizontal) que sea accesible a la gran mayoría de funcionarios públicos, es posible dado que el alineamiento es un pilar poco visible, pero muy importante, de la gestión de organizaciones. Esto permite que, bajo las complejas condiciones planteadas por una organización pública, la maduración de dichas organizaciones aproveche mejor las herramientas existentes (tales como los sistemas de inversión pública y la contribución de los estándares de cooperación financiera), tomando como base al respaldo conceptual de los modelos de madurez en gestión organizacional de proyectos y de gestión estratégica, de modo que aquellos modelos y metodologías que hayan demostrado su utilidad, tengan una herramienta coherente que no los contradiga sino que les permita seguir contribuyendo a que los Estados brinden resultados a sus contribuyentes y ciudadanos.

Referencias Bibliográficas

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© 2006, José Carlos Machicao Valencia
Originally published as a part of 2006 PMI Global Congress Proceedings – Santiago, Chile

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