Project Management Institute

Planejamento estratégico e gestão de projetos na reconstrução de um país

Strategically planning and managing a country's reconstruction projects

Resumo

Desde a consolidação da paz obtida em 2002, Angola vive um processo acelerado de reconstrução, crescimento econômico, restabelecimento de infra-estruturas sociais básicas, abertura de mercado e democratização. O presente artigo descreve o caso da Província de Benguela, na continuidade do processo de reconstrução com base em planejamento estratégico e utilizando as práticas do PMI na gestão de portfólio, programas e projetos.

Introdução

“O principal desafio da gestão pública, no mundo contemporâneo, é promover o desenvolvimento econômico e social sustentável, num ambiente de rápidas e profundas mudanças” (Matias-Pereira, 2007 – p.vii). Além deste grande desafio, a gestão no setor público tem características que tornam altamente complexa a gestão das expectativas da população em função da capacidade sempre limitada de investimento do Estado. Neste contexto, as melhores práticas mundiais de Gestão de Projetos, Programas e Portfólio do PMI (Project Management Institute), aliadas aos conceitos de Planejamento e Gestão Estratégica, fornecem à Gestão Pública ferramentas que permitem ao Estado, em conjunto com a Sociedade, aumentar as chances de concretizar sua visão de futuro, com foco nos resultados.

A primeira parte do artigo apresenta alguns indicadores da situação atual do país e da província, dando uma noção dos desafios para o desenvolvimento humano (IDH), principal elemento da visão para o Desenvolvimento da Província. A segunda parte descreve a abrangência do diagnóstico e como transcorreu o processo de definição dos objetivos e o alinhamento estratégico das ações, ou seja, programas e projetos para atender as expectativas da sociedade. A terceira parte aborda a forma como as ações foram cronologicamente organizadas dentro do horizonte de execução do plano, assim como o balanceamento da Carteira e a inserção dos conceitos do PMI de Gestão de Portfólio para alcançar os melhores resultados.

Angola – um país em reconstrução

Angola situa-se na região sudoeste do continente africano e tem uma população de aproximadamente 16 milhões de pessoas. Após a independência de Portugal, em 1975, o país enfrentou longos 27 anos de guerra civil, que destruiu a maior parte da infra-estrutura existente e tirou a vida de milhares de pessoas. Depois do acordo de paz, em 2002, o governo do país tem concentrado esforços na reconstrução de toda a infra-estrutura e na melhoria das condições de vida da população, que ainda sofre muito com a fome e a pobreza. Alguns indicadores de Angola podem ser verificados na Figura 1.

Indicadores econômicos e sociais de Angola

Figura 1 – Indicadores econômicos e sociais de Angola

Fonte: Angola – PNUD, 2005

Após o término do conflito armado, todos os indicadores têm mostrado uma evolução significativa, mas muito ainda precisa ser feito para tirar Angola da lista dos países com baixo nível de desenvolvimento humano (IDH).

Alguns frutos da paz em Angola – resultados obtidos após o término da guerra civil:

  • No final de 2005, a população escolar atingiu 4,9 milhões de alunos, 47% a mais que em 2003;
  • Saldo global das contas do governo: de -8,8% do PIB em 2000 para +8,5% em 2005;
  • Queda da inflação anual de 106% em 2002 para 18,5% em 2005;
  • Crescimento do PIB: 11,3% em 2004 e 20,6% em 2005;
  • Entre 2003 e 2005: foram reconhecidos 23.737 km2 de área minada, foram limpos 12.265 km de estradas, foram destruídas 22.699 minas anti-pessoal e 1.929 minas anti-tanque;
  • De 2001 a 2003 – redução em 82% no número de acidentes com minas.

Fonte: Orientações Estratégicas – Angola 2025, 2007

A Província de Benguela

A província de Benguela, situada na região centro-oeste do país, é considerada a segunda maior província em termos econômicos e populacionais de Angola, ficando atrás apenas da província de Luanda, onde se situa a atual capital do país. Benguela tem uma população estimada de 2,6 milhões de habitantes, distribuídos em 9 municípios. Os dois maiores aglomerados habitacionais são o Município de Benguela (a capital) e Lobito (cidade portuária), e concentram aproximadamente 70% da população do estado.

As condições de vida da maior parte da população da província não são muito diferentes do restante do país. A população de baixa renda sofreu muito com o conflito armado e grande parte da população do campo deslocou-se para as cidades maiores em busca de proteção e de melhores condições de vida. As conseqüências da guerra ainda são sentidas pela população, e a maior parte dos habitantes de Benguela ainda vive em condições precárias e sofre com a pobreza. Na Figura 2 podem ser verificados alguns indicadores sociais da Província de Benguela.

Indicadores sociais da Província de Benguela

Figura 2 – Indicadores sociais da Província de Benguela

Fonte: Governo da Província de Benguela, julho de 2007 e Organização Mundial de Saúde – OMS (2007)

Para reverter este quadro, o governo da província de Benguela tem destinado muitos esforços para melhorar a qualidade de vida da sua população. Desde o final da guerra, muitos programas foram executados nas áreas de saúde, educação e infra-estrutura para melhorar as condições de vida dos habitantes da província, sendo que muitas ações contam com auxílio (técnico e financeiro) internacional. A província transformou-se em um grande canteiro de obras, com a construção de estradas, escolas, hospitais e redes de abastecimento de água e energia. Como as necessidades são muitas, a priorização do portfólio de programas e projetos assume uma importância ainda maior, visando resolver primeiro os problemas que atingem a maior parcela da população carente.

Índice de Desenvolvimento Humano – um dos principais desafios para o desenvolvimento da Província

Na conferência de Cúpula do Milênio, ocorrida em setembro de 2000, Angola estava entre os 191 países que adotaram a Declaração do Milênio como um compromisso para promover a paz e o desenvolvimento sustentável. Na Declaração do Milênio, foram traçados oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), um conjunto de metas limitadas no tempo (até 2015), para reduzir pela metade a pobreza, fornecer alimento a todas as famílias, enviar todas as crianças à escola, deter a disseminação do HIV/AIDS, etc. Estes objetivos configuram um desafio perante a Sociedade Angolana e as Nações Unidas.

O Sistema das Nações Unidas, através do PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento), estabelece o Índice de Desenvolvimento Humano em suas três dimensões (Expectativa de Vida, Educação e Renda), como uma forma mais ampla para medir o progresso para o desenvolvimento humano, considerando assim aspectos sociais (como acesso a saúde e educação) e econômicos (como a distribuição de renda). Segundo o relatório de Progresso do PNUD, Angola encontra-se atualmente na posição 162 no ranking do IDH, dentro da faixa dos países que possuem baixo nível de desenvolvimento humano, conforme mostra a Figura 3.

IDH de Angola e outros países

Figura 3 – IDH de Angola e outros países

Fonte: Relatório PNUD, 2007

Meta para o progresso do IDH na Província de Benguela

Figura 4 – Meta para o progresso do IDH na Província de Benguela

Fonte: Programa Provincial de Desenvolvimento Econômico e Social 2009-2013

Um dos desafios mais importantes da estratégia de desenvolvimento, principalmente pela prioridade no aspecto social, refere-se à elevação do IDH (Índice de Desenvolvimento Humano), com o objetivo de alcançar o nível Médio de Desenvolvimento durante o horizonte de execução do Programa Provincial de Médio Prazo, até 2013. A evolução desejada é demonstrada na Figura 4, alcançando-se um novo patamar de qualidade dos serviços prestados pelo Estado, refletido na melhoria nas condições de vida da população.

A abrangência do Planejamento e o Alinhamento entre Estratégia, Programas e Projetos

O diagnóstico minucioso ocorreu em seus diversos setores e, como mostra a Figura 5, foi realizado em conjunto com todas as “Direções Provinciais” (o mesmo que Secretarias de Estado) e Administrações Municipais (ou Prefeituras). Esta fase transcorreu em aproximadamente 3 meses e envolveu os mais diversos atores da sociedade civil e do Governo, como: dirigentes da administração pública em nível Provincial, Municipal e Comunal, a hierarquia tradicional e representantes da sociedade civil, incluindo médicos, professores e outras classes profissionais, totalizando:

•  Mais de 500 pessoas em reuniões temáticas na sede da Província e dos Municípios;

•  58 aldeias/vilas visitadas nas 27 comunas existentes nos 9 Municípios da Província;

•  Mais de 4.500 km percorridos.

Neste momento único em que o país se encontra, por decorrência do grande período de guerra e da degradação das infra-estruturas públicas, são grandes a exigência e o esforço dos dirigentes para obter êxito num processo de planejamento deste tipo, o que torna inviável realizá-lo sem uma assessoria adequada e criatividade para adaptar conceitos e técnicas à realidade local. Neste enfoque, foram utilizados na formulação da estratégia conceitos e técnicas do planejamento estratégico, como: planejamento tradicional, planejamento estratégico corporativo, o método PES (Planejamento Estratégico Situacional) e alguns princípios base do BSC (Balanced Score Card), de forma adequada à realidade local.

Denominado Plano de Desenvolvimento Econômico e Social da Província de Benguela (PDESPB/09-13), abarcou todos os setores da vida da Província e estabeleceu uma visão para o desenvolvimento no médio prazo, com objetivos, políticas e metas setoriais agrupados em 4 perspectivas ou Domínios, conforme demonstra a Figura 6 abaixo:

Setores da Administração Pública de Benguela em seus domínios

Figura 5 – Setores da Administração Pública de Benguela em seus domínios

Fonte: Gabinete de Estudos, Planejamento e Estatística da Província de Benguela - Programa Provincial de Desenvolvimento Econômico e Social 2009-2013

Objetivos para o Desenvolvimento da Província de Benguela nos 4 Domínios

Figura 6 – Objetivos para o Desenvolvimento da Província de Benguela nos 4 Domínios

Fonte: Gabinete de Estudos, Planejamento e Estatística da Província de Benguela - Programa Provincial de Desenvolvimento Econômico e Social 2009-2013

O Plano da Província foi desdobrado em Planos de Desenvolvimento Municipais que refletiram os anseios da população, coletados em consultas públicas que contaram com a participação de mais de 600 pessoas, representando a sociedade civil, empresários, ONGs, autoridades tradicionais e religiosas. Em alguns municípios, as apresentações para a sociedade foram feitas simultaneamente em português e no idioma nativo, o umbundo.

Segundo Huertas, 1996, “O planejamento é a ferramenta para pensar e criar o futuro porque contribui com um modo de ver que ultrapassa as curvas do caminho e chega à fronteira da terra virgem ainda não-palmilhada e conquistada pelo homem”. Por sua vez, para transformar a realidade são necessárias ações concretas que contribuam para alcançar os objetivos preconizados e com foco na estratégia. Segundo SALDANHA (2006), “O planejamento no nível estratégico, por ser genérico e abrangente, deve ser dividido em planos táticos, desenvolvidos no nível intermediário da organização, cada qual voltado para o seu departamento. É preciso considerar que cada plano tático precisa ser desdobrado em vários planos operacionais, desenvolvidos no nível operacional da organização, detalhando minuciosamente cada tarefa ou atividade a ser executada”.

Alinhados com as estratégias para o Desenvolvimento do Milênio e sob a luz das estratégias para o Desenvolvimento de Angola 2025, foram concebidos projetos e programas que desenham este futuro, conforme mostra a Figura 6. A Carteira de Projetos servirá de base para um Sistema de Gestão de Portfólio, que permitirá selecionar e priorizar os projetos que trarão maiores resultados para alcançar os objetivos traçados para o desenvolvimento, permitindo que as ações de Governo permaneçam alinhadas de forma a garantir os melhores resultados frente às limitações e capacidades impostas à Administração Pública. Segundo Lima, 2007, “O resultado é o único referencial aceitável na avaliação da gestão de uma organização: os resultados obtidos permitem posicionar qualquer organização pública na escala que vai do fracasso ao sucesso”.

Alinhamento Estratégico do Programa Provincial de Médio Prazo

Figura 6 – Alinhamento Estratégico do Programa Provincial de Médio Prazo

Fonte: Gabinete de Estudos, Planejamento e Estatística da Província de Benguela - Programa Provincial de Desenvolvimento Econômico e Social 2009-2013

Uma Agenda para o Desenvolvimento

O planejamento em ondas, ou wave planning, consiste na técnica utilizada em projetos de longo prazo ou em situações onde ainda não existem informações mais detalhadas. Segundo Dombkins, “Planejamento em ondas é um método para planejamento de projetos complexos que traz características de ondas ou ciclos”. As ações do curto prazo são planejadas num nível mais detalhado, enquanto as de longo prazo são planejadas na medida em que se avança no tempo e diminuem as incertezas a respeito dos cenários estratégicos propostos na fase de planejamento e do avanço no progresso para alcançar os objetivos preconizados.

Neste sentido, as ações de governo foram organizadas numa agenda, composta por medidas de intervenção, cronologicamente agrupadas em “3 Grandes Ondas para o Desenvolvimento da Província no médio prazo”. Como é demonstrado na Figura 7, temos na Primeira Onda as Medidas Estruturantes com objetivo de preparar o ambiente para execução do Programa de Desenvolvimento; na Segunda Onda, Medidas Prioritárias visando a melhoria das condições de vida e o Restabelecimento das Infra-estruturas Básicas e dos Serviços Públicos; por fim, na Terceira Onda, Medidas de Sustentabilidade para a Consolidação do Desenvolvimento Econômico e Social Sustentável.

As “3 Grandes Ondas para o Desenvolvimento da Província de Benguela no Médio Prazo 2009-2013”

Figura 7 – As “3 Grandes Ondas para o Desenvolvimento da Província de Benguela no Médio Prazo 2009-2013”

Fonte: Gabinete de Estudos, Planejamento e Estatística da Província de Benguela - Programa Provincial de Desenvolvimento Econômico e Social 2009-2013

Outra preocupação da equipe envolvida era com o balanceamento desta extensa carteira de programas e projetos nos nove municípios, dentro do período do plano. Segundo o Standard for Portfolio Management (PMI, 2006), o balanceamento do portfólio tem o objetivo de criar um portfólio variado, com o maior potencial para atingir os objetivos estratégicos. Para balancear e priorizar uma carteira tão extensa e variada de programas e projetos, foram realizadas análises com as secretarias estaduais, com os administradores dos municípios e com o Gabinete de Estudos, Planejamento e Estatística (GEPE) – órgão de planejamento do estado.

As metas quantificadas para cada secretaria servirão como indicadores ou KPIs, que serão medidos regularmente através do setor de Estatística do Governo da Província. O objetivo destes indicadores é monitorar o cumprimento do planejamento com foco nos resultados e benefícios gerados, e, de forma participativa, orientar a aplicação dos recursos na forma de Programas e Projetos, balanceando as ações nos quatro Domínios estabelecidos para o desenvolvimento da província.

Para que as ações pudessem ser administradas de maneira adequada dentro das ondas de desenvolvimento, alinhadas com os objetivos estratégicos dos quatro domínios de desenvolvimento, era necessário estabelecer regras claras para a gestão do portfólio. Conforme D. DYE & PENNYPACKER (1999), Gestão do Portfólio “é uma arte e ciência de estabelecer conhecimentos, habilidades, ferramentas e técnicas numa coleção de projetos de forma a alcançar ou exceder as necessidades e expectativas das estratégias de investimento de uma organização”. Ao final da etapa de planejamento das ações, foi identificado um total de aproximadamente 1.800 propostas de programas e projetos junto aos diversos órgãos da administração provincial e municipal, que então passaram a compor a carteira global da província.

Utilizando como base os conceitos do Standard for Portfolio Management (PMI, 2006), foi desenhado um processo específico para auxiliar o processo de seleção e priorização de tantas ações simultâneas, de forma a alcançar da melhor forma as expectativas, onde as principais ações foram:

  • Identificação de todos os projetos que deveriam ser realizados pela província no período de planejamento (2009-2013);
  • Separação dos projetos nos tipos estabelecidos, através da categorização;
  • Alinhamento dos projetos com os objetivos estratégicos, e determinação das metas de médio prazo;
  • Desenvolvimento de um modelo de plano de projeto para auxiliar as secretarias de estado no planejamento dos projetos considerados estruturantes (primeira onda de desenvolvimento);
  • Auxílio na priorização das ações, de acordo com as limitações orçamentárias.
Exemplo ilustrativo do Processo de Gestão do Portfólio para a Província de Benguela

Figura 8 – Exemplo ilustrativo do Processo de Gestão do Portfólio para a Província de Benguela

Fonte: Gabinete de Estudos, Planejamento e Estatística da Província de Benguela – Processo de Gestão de Portfólio da Província de Benguela

Conclusão

O Plano de Desenvolvimento Econômico e Social 2009-2013 foi finalizado, contendo uma carteira com mais de 1.800 propostas de programas e projetos, determinando a visão de futuro, os objetivos e as metas para o desenvolvimento da Província, desdobrados em nove Planos Municipais de Desenvolvimento.

No decorrer do período de execução do plano, deverão ser executadas ações de controle e monitoramento para garantir maiores resultados para alcançar os objetivos preconizados, e também será realizado um processo contínuo de revisão do plano para que reflita a realidade, frente às adversidades e mudanças que a própria dinâmica do ambiente confere, contribuindo assim para transformar em realidade a visão de um futuro mais humano para a população da Província de Benguela e o povo de Angola.

A utilização dos conceitos de planejamento estratégico e de práticas para a gestão de projetos, programas e portfólio insere no setor público a cultura de planejar ações para enfrentar os problemas da sociedade, de forma estratégica e organizada com foco nos resultados para o médio prazo, alinhada à estratégia de longo prazo.

No atual ambiente de constantes e rápidas mudanças, pode-se dizer que a iniciativa do Governo de Angola e da Província de Benguela é louvável, e traduz a ansiedade do país em alcançar desenvolvimento, de forma estruturada e sustentável.

Referências Bibliográficas

D. Dye, Lowell; Pennypacker, editors (1999) Project Portfolio Management: Selecting and Prioritizing Projects for Competitive Advantage. Center for Business Practices, USA.

Dombkins, David H. (2007, Out). Wave Planning. PM World Today, 9(10), 1-13.

Huertas, Franco (1996) O Método PES: entrevista com Matus. São Paulo:FUNDAP, 1996.

Lima, Paulo Daniel Barreto (2007) Excelência em gestão pública: a trajetória e a estratégia do gespública. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007.

Matias-Pereira, José (2007) Manual de Gestão Pública Contemporânea. São Paulo: Atlas, 2007.

Project Management Institute. (2006) The Standard for Portfolio Management. Newtown Square, PA, EUA: Project Management Institute.

Saldanha, Clezio (2006): Introdução à Gestão Pública. São Paulo: Saraiva, 2006.

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© 2008, Xisto Alves de Souza Junior, PMP, Andre Augusto Choma, PMP e Dumilde das Chagas Simões Rangel
Originalmente publicado como parte dos Anais do Congresso Global do PMI – São Paulo, Brasil

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