Modelo de gobierno local basado en la estructura de la Guía al cuerpo del conocimiento de la gerencia de proyectos (Guía al PMBOK) en Perú= Local government model for Peru, based on A guide to the project management body of knowledge (PMBOK guide)

Local government model for Peru, based on A guide to the project management body of knowledge (PMBOK guide)

Resumen

A partir de la evolución de los conceptos y experiencias concretas globales en gobierno local y desarrollo humano, y aprovechando el crecimiento de la madurez del cuerpo de conocimiento de la gerencia de proyectos, también global, este trabajo se propone primero la definición y las perspectivas del gobierno local en el Perú, describiendo su estructura y sus componentes, para luego redefinirlos con una estructura en forma de proyecto. A partir de esta redefinición se plantea el aporte mutuo entre las herramientas y técnicas existentes de la gerencia de proyectos y de los conceptos y modelos existentes sobre el gobierno local para finalmente expandir las áreas del conocimiento del proyecto y los grupos de procesos hacia la definición de un proyecto local. Una vez definido, en base a la estructura sugerida por el PMBOK®, se plantea un modelo de gobierno local basado en dos parámetros fundamentales que definen el modelo: el desarrollo humano de la población local y su aporte a la sociedad en general.

Introducción

El proceso de urbanización de la población mundial ha venido incrementando la cantidad, tamaño e importancia de comunidades urbanas que requieren la implementación de estructuras gubernamentales centrales y locales (Population Reference Bureau, 2004), las cuales son reconocidas como “entidades de un papel esencial en el suministro de bienes públicos urbanos […], en la promoción del uso accesible y eficiente de los territorios urbanos, el aseguramiento de la coordinación a través de correcciones de planeamiento y de políticas, cuando son necesarias, […] y en la protección de la seguridad pública” (Banco Mundial, 2000). Parte de este proceso es la creación del concepto de gobierno local, definido como “un sistema institucional y democrático usado para la determinación de procesos políticos y sus resultados a nivel de la comunidad local, de acuerdo a los principios definidos tanto en la comunidad como en los contextos sociopolíticos más amplios.” (Valogos, 1998).

En paralelo, la gerencia de proyectos, ha seguido un proceso de consolidación como disciplina y ha logrado plasmar una estructura para su cuerpo de conocimiento, reflejado en el PMBOK® (Guía al Cuerpo del Conocimiento de la Gerencia de Proyectos), y más tarde en la formulación de herramientas y técnicas específicas para el sector público, tanto para los gobiernos centrales, como para los regionales y locales (PMI GovSIG, 2002).

En este trabajo se propone primero la definición y las perspectivas del gobierno local en el Perú, describiendo su estructura y sus componentes, para luego redefinirlos en función de una estructura en forma de proyecto. A partir de esta redefinición se plantea el aporte mutuo entre las herramientas y técnicas existentes de la gerencia de proyectos y del gobierno público. Finalmente se expande las áreas del conocimiento del proyecto y los grupos de procesos hacia la definición de un proyecto local, y una vez que se define el proyecto local con la estructura sugerida por el PMBOK®, se plantea un modelo de gobierno local en dicha estructura.

Definición y perspectivas del gobierno local en el Perú

El marco normativo del gobierno local en el Perú

El modelo gerencial de los gobiernos locales (municipalidades distritales y provinciales) está determinado normativamente por la Constitución Política del Perú (1993), por la Ley Orgánica de Municipalidades (2002) y por la Ley de Bases de la Descentralización del Estado Peruano (2002) con sus respectivos reglamentos. Todas estas fuentes definen funcionalmente el gobierno local, es decir establecen lo que debe hacer, no lo que debe lograr, ni tampoco ninguna obligatoriedad sobre la información sobre lo que debe lograrse.

La Constitución Política del Perú (1993) confiere a las Municipalidades, como entidades encargadas del gobierno local, las siguientes funciones: (a) aprobar su organización interna y su presupuesto, (b) administrar sus bienes y rentas, (c) crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, (d) organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad, (e) planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y programas correspondientes, (f) participar en la gestión de las actividades y servicios inherentes al Estado, conforme a ley, y (g) lo demás que determine la Ley. Todas estas funciones definen acciones necesarias para mantener operativa la organización, sin embargo no definen ningún resultado concreto encargado a las municipalidades. Al afirmar que “corresponden al Concejo las funciones normativas y fiscalizadoras; y a la alcaldía, las funciones ejecutivas” (Artículo 191) confirma el carácter funcional de la institución municipal.

Esta definición mejora en la Ley Orgánica de Municipalidades (2002), que afirma que “los gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la población y la organización” (Título Preliminar), aunque mantiene una definición funcional. Más adelante postula que “los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña empresa, a través de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones”, de lo cual se deduce parámetros medibles: (a) el desarrollo económico local, (b) el desarrollo social y de capacidades y (c) la equidad, parámetros que se amplían en la descripción de competencias y funciones específicas de los gobiernos locales (Título V).

Estructura del gobierno local en el Perú

La estructura determinada para el gobierno local en el Perú está definida por la Ley Orgánica de Municipalidades (2002) define la organización institucional (Título III), la estructura mínima de funciones y actividades (Título V), el modo de operar, incluyendo los procedimientos para el desenvolvimiento de funciones como para las interacciones con entidades externas (Títulos V y IX), la estructura del financiamiento y la administración de los fondos (Título IV) y los procedimientos de control de las acciones municipales (Títulos III y VIII). Adicionalmente, la ejecución de proyectos públicos está normada por la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) (Ministerio de Economía y Finanzas, 2002).

Modelos existentes de gerencia de gobierno local

El modelo propuesto por la International City/County Management Association (ICMA) está basado en la cooperación de un concejo municipal y un gerente municipal (forma de gobierno Concejo-Gerente), sin la participación de un Alcalde, que actualmente está muy presente en la cultura de gobierno local en Perú y Latinoamérica (Consejo Nacional de Descentralización, 2004). Los principios fundamentales son la promoción de esta estructura en conjunto con la democracia representativa, un código de ética que logre los más altos estándares de honestidad e integridad y la valorización de la profesionalización para el gobierno local (ICMA, 2004).

El modelo propuesto por la National Center of Public Productivity (NCPP), describe la interacción entre la participación ciudadana y la gerencia del gobierno local mediante la medición del desempeño. Si bien es cierto el NCPP es una entidad de capacitación y certificación, el modelo propuesto enfatiza la vinculación entre la participación ciudadana y la medición del desempeño en lugar de la reiteración de ambos como tópicos aislados, reduciendo el riesgo de manipulación política de las mediciones y garantizando una estructura coherente para la participación adecuada de los ciudadanos (NCPP, 2004).

El modelo propuesto por VALOGOS (Virtual Academy of Local Government Studies) de Finlandia, propone la nueva economía política urbana como base para su modelo de gobierno local. Incluye la teoría del estado local, sociología urbana estructuralista, economía política urbana de varias fuentes y teorías de neo-institucionalismo. A diferencia de otras propuestas tradicionales que propusieron durante el siglo XX primero un acento en los aspectos institucionales del gobierno local, para luego pasar a un acento en los aspectos gerenciales y administrativos, este modelo propone la contextualización de la estructura institucional en conceptos que transciendan el trabajo descriptivo en la administración pública, profundizando más el papel del gobierno local en la sociedad (Valogos, 2004).

El sentido y definición del gobierno local

Según el Banco Mundial (2000), el sentido de la existencia del gobierno local es garantizar que la viabilidad de un crecimiento permanente de la calidad de vida de las poblaciones y de las personas, por lo tanto es imprescindible asumir y mejorar permanentemente un modelo de gerencia local. Por tanto la gerencia local será definida en función de una necesidad concreta y no en función de una sujeción a las normas existentes. En paralelo, se deduce que existe una evolución de la concepción de gobierno local, pero fundamentalmente del impacto del gobierno local en la población local y en el resto de la sociedad, que obliga a la existencia de un mercado de estudio, definición y validación de modelos de gobierno local en permanente evolución. Para ello se debe integrar un modelo que interrelacione tres acentos marcados por los modelos expuestos: (a) el contexto del gobierno local, (b) su estructura organizacional y (c) la medición del impacto. Más adelante, al definir las bases para el modelo, se definirán los ejes articuladores en función de los cuales se define el modelo.

Expansión de las áreas del conocimiento del PMBOK® a un nivel de “proyecto local”

Con el fin de aprovechar la madurez del PMBOK® en la práctica de la gerencia de proyectos durante más de años, y la tendencia al reconocimiento del gobierno local como una de las formas más directas de garantizar la evolución continua de la calidad de vida de personas y poblaciones, se propone un acercamiento entre ambos cuerpos de conocimiento para posteriormente dar origen a una definición más precisa de un proyecto local.

En el campo de los proyectos ejecutados por los gobiernos locales existe muy poca estandarización, y la mayoría de esfuerzos vienen de parte de los condicionamientos normativos, que a su vez no tienen la madurez suficiente para ser acogidos con rapidez y precisión. La realidad corrobora la necesidad de implementar procesos estandarizados de gerencia de proyectos para poder definir estructuras institucionales de coherencia en la gerencia institucional de una entidad gubernamental (Brandon, 2004), sin embargo es también importante desarrollar el ámbito cultural del entorno institucional de modo que la estructura conceptual institucional, estratégica y ejecutiva, acojan fácilmente los modelos de gerencia más exitosos (Machicao, 2003). Particularmente en las entidades municipales, o en cualquier entidad de gobierno local, es necesario contagiar el contexto normativo y cultural con la estructura de la gerencia de proyectos. En conclusión la estructura definida para el gobierno local, tanto normativa como culturalmente, no está preparada para instauración de una gerencia de resultados por proyectos, siendo esta la metodología más eficiente para lograr resultados en la actualidad.

Por ello, se propone una expansión radial de las áreas de conocimiento de gerencia de proyectos (propuestas por el PMBOK®) para establecer las bases de la generación de un “proyecto local”, proyecto a ser gerenciado por el gobierno local. Así muchas de las herramientas de la gerencia pública que se han generado para el gobierno local y regional se estructurarían con la ayuda de la clasificación por áreas del conocimiento (ver Figura 1).

En cuanto a la integración, el planeamiento y ejecución, así como el control integral de cambios son asignados a una entidad, que puede o no ser el gobierno local. Dado que el gobierno local es periódico en todos los modelos democráticos, podría asignarse a algún otro nivel de autoridad como los gobiernos regionales o centrales, o incluso entidades nuevas a nivel local.

En cuanto a la gerencia de los alcances, tiempos y costos, se define la estructura detallada del trabajo (EDT, o WBS) como una estructuración de las metas concretas a lograrse en un periodo definido, que puede o no ser el periodo del gobierno local electo. Este periodo debe ser definido por la entidad de gerencia del proyecto local. Los mecanismos financieros deben definirse en función de este EDT correspondiente a metas del proyecto local. Actualmente la mayoría de estructuras financieras y de costos están definidas exclusivamente en función de la disponibilidad financiera nacional o internacional, y el financiamiento de proyectos se gerencia a partir de bancos de proyectos y el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) reglamentado a nivel local (Ministerio de Economía y Finanzas de Perú, 2001).

En cuanto a la gerencia de la información, la calidad y normativa, y los recursos humanos, se entrelazan las competencias actuales de las entidades responsables del gobierno local, tanto a nivel estratégico (Consejo Nacional de Descentralización, Presidencia del Consejo de Ministros) como a nivel ejecutivo (ministerios sectoriales, organismos descentralizados y gobiernos regionales y locales). Sin embargo la matriz de responsabilidades sigue aun con serias indefiniciones y vacíos para determinadas competencias. La información podría centralizarse más fácilmente si existiera una estructura única, que permita luego una distribución coherente con las competencias de cada actor interesado.

En cuanto a la gerencia de riesgos, existen tres grupos definidos de riesgos, pero ninguno define un modelo de gerencia según la normativa actual. Los tipos de riesgo son: (a) de seguridad humana: relacionados a los riesgos personales, incluyendo agresiones a la salud, a la integridad y, a la seguridad poblacional urbana y rural, (b) institucionales: relacionados fundamentalmente con la corrupción y (c) estructurales: relacionados con la falta de coherencia entre los objetivos, metas, indicadores y actividades. Estos riesgos, adecuadamente identificados, con la consecuente generación de respuestas y control y monitoreo posterior, elevarían la calidad del gobierno local.

Diagrama de expansión de las áreas del conocimiento del PMBOK® a nivel del proyecto local

Figura 1 – Diagrama de expansión de las áreas del conocimiento del PMBOK® a nivel del proyecto local

Definición del proyecto local y el modelo de gobierno local

Grupos de Procesos

El ciclo de vida de un proyecto se define, entre un inicio y un final, pasando por grupos de proceso que incluyen una interacción dinámica entre el planeamiento, la ejecución y el control y monitoreo (PMBOK®, 2000).

Los procesos de iniciación están referidos a la autorización del proyecto. En el caso del proyecto local, esto corresponde a hitos de autorización de parte de los actores interesados en el proyecto. Los más directos actores interesados del proyecto local son los pobladores. Según la Extensión de Gobierno al PMBOK® (PMI, 2001) son los electores y contribuyentes. En este caso se puede asumir que son los electores de los gobiernos locales. En Latinoamérica todavía no es posible identificar a los contribuyentes como un grupo representativo del proyecto local debido al alto nivel de informalidad de la tributación, independientemente de la coherencia de cada causa de este fenómeno.

  • La descripción del producto: Lo que se quiere lograr en un gobierno local no está definido por las normas ni tampoco existe un estándar universalmente aceptado. Sin embargo es factible definir un documento dinámico en el cual registrar cuál es la situación a la cual la población de un determinado lugar quiere llegar, definida por parámetros que sean definidos en base a la aspiración real de los integrantes de una comunidad y no en base al estimado de sus representantes. Esta descripción debe definirse en un documento público que sea el equivalente al acta del proyecto definida en el PMBOK®.
  • Gerente del Proyecto Local identificado y asignado: Una de las mayores carencias del proyecto local es que no existe un ente encargado de la tarea de llevar adelante el proyecto local, aunque muchas entidades tienen diversas asignaciones de tareas relacionadas. En el Perú, el Estado Peruano, el Gobierno Local, el Gobierno Regional y el Consejo Nacional de Descentralización comparten tareas gerenciales de un proyecto local, aun cuando ningún documento oficial define el proyecto local.

El proyecto local debe tener etapas superpuestas de sub-proyectos en periodos coherentemente integrados, de modo que en todos ellos estén establecidas las metas medibles necesarias y estructuradas en un cuerpo de alcances (estructura detallada del trabajo) que permita el desenvolvimiento de todos los procesos de la gerencia de proyectos para el proyecto local.

Los procesos de planificación incluyen todos aquéllos procesos que implican anticipar aquello que es único en el proyecto local (PMBOK, 2000). Envuelve todos aquéllos sobre los cuales las autoridades y entidades de gobierno local tienen injerencia y libertad de decisión. Si bien es cierto se definen normativamente muchos planes (Plan Operativo Anual, POA, Plan Estratégico Municipal, entre otros), no existe un eje articulador para los planes.

Los procesos de ejecución son los correspondientes al EDT. En cuanto a los procesos auxiliares, existe el proceso de adquisición de servicios mediante la Gerencia del Gobierno Local (LOM, Título V). El Consejo Nacional de Descentralización tiene el encargo de la gestión de la información y del desarrollo de equipos de personal (Machicao, 2003). Sin embargo hace falta vincular estos procesos ejecutivos con los logros planificados.

Los procesos de monitoreo y control están destinados a percibir las variaciones del proyecto real respecto al plan y las acciones consecuentes para cambiar el plan o cambiar la dirección de las acciones reales para que se cumpla con el plan. En el caso del proyecto local, el modelo peruano actual se basa en indicadores funcionales que no relacionan directamente los indicadores de lo que se quiere lograr con los indicadores de lo que se evalúa. Los programas y proyectos que componen la cartera de un gobierno local no tienen una obligatoriedad de aportar a indicadores finales. La propuesta de este modelo es generar modelos que evalúen los indicadores de los proyectos y programas locales con los indicadores definidos en los procesos de planificación, aun si estos se modifican.

Los procesos de cierre implican la conclusión total del proyecto. Si bien es cierto el cierre natural del proyecto local parece ser el periodo gubernamental de las autoridades electas, esto no necesariamente tiene que ser una restricción, y es factible transferir una mayor cuota de poder al Gerente del Proyecto Local (definido en el inciso (a) de la sección sobre los procesos de iniciación del proyecto.)

Tabla 1 – Comparación entre los elementos existentes y los elementos que aporta el PMBOK® a los grupos de procesos de gerencia de proyectos para el proyecto local.

Comparación entre los elementos existentes y los elementos que aporta el PMBOK® a los grupos de procesos de gerencia de proyectos para el proyecto local

Bases para la definición del producto y definición del alcance del Proyecto Local

El producto del proyecto local debe ser una situación verificable de la población electoral de cada gobierno local. Esta situación debe ser definida para un periodo de tiempo que como mínimo debe ser un periodo gubernamental. La descripción de esta situación debe aprovechar la definición funcional de la normativa actual, pero plasmando indicadores que comprometan indicadores alcanzables. En otras palabras el producto no debe estar definido como las funciones que desempeña el gobierno municipal de acuerdo a normas, sino de lo que logra concretamente entre el inicio y el final del proyecto local. En este modelo se propone dos ejes articuladores para la estructuración de indicadores de desempeño del proyecto local: (a) el desarrollo humano de la población local y (b) su aporte integral a la sociedad en general. Ninguno de ellos está explícitamente indicado en la normativa actual. En la Tabla 2 se muestra un cuadro comparativo entre las definiciones existentes en la normativa actual sobre gobierno local y las definiciones sugeridas por este modelo. En el caso del desarrollo humano se estructura la gran mayoría de parámetros existentes mediante tres componentes del desarrollo humano: (i) garantía de las capacidades humanas, (ii) integración en la sociedad, y (iii) acceso a decisiones y poder (Machicao, 2003).

Tabla 2 – Definición del producto comparando las definiciones existentes y definiciones sugeridas.

Definición del producto comparando las definiciones existentes y definiciones sugeridas

La intención de aproximar la estructura del gobierno local definida por la normativa actual en el Perú a la estructura de gerencia de proyectos definida por el PMBOK® es aprovechar el conocimiento generado para contribuir a una mejor definición de un proyecto local orientado específicamente al crecimiento del desarrollo humano de la población local y al incremento del aporte de dicha población al resto de la sociedad. Queda por desarrollar los componentes del modelo que garanticen el enlace entre esta propuesta y la relación con el desarrollo de la región y del país. De este modo se abre un espacio de acción importante para la gerencia de proyectos en el ámbito de gobierno.

Referencias Bibliográficas

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Machicao, J. (2003). Diseño de la estructura de base de datos de equidad de género para los gobiernos municipales de Villa El Salvador y Villa María del Triunfo en Lima. FOVIDA.

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Shuman, M. (2000). Going Local: Creating Self-Reliant Communities in a Global Age. Routledge.

Valogos (2004). Virtual Academy on Local Government Studies. Extraído el 10/01/2004 de Valogos Website: http://www.uta.fi/valogos/

World Bank (2000). Cities in Transition: World Bank Urban and Local Government Strategy. Extraído el 10/01/2004 de World Bank Website: http://www.worldbank.org

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© 2004, José Machicao
Originalmente publicado como parte de los Anales del
Congreso Latinoamericano de Gerencia de Proyectos, 2004 – Buenos Aires, Argentina

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