El proyecto norteamericano del Canal de Panamá, 1904-1914. ¿Qué tan fácil es aprender las "lecciones aprendidas"?

The North American Panama Canal project, 1904-1914. What are the "lessons learned"?

Introducción

El estudio del nuevo proyecto que emprendieron los Estados Unidos en 1904 para continuar la construcción del canal que habían abandonado los franceses en Panamá ofrece, en forma similar al trabajo que presentó el autor sobre el proyecto francés en el Congreso Global del PMI en Santiago, Chile, 2006, una estupenda oportunidad para comparar su ciclo de vida con los Fundamentos de la Dirección de Proyectos compendiados en la Guía del PMBOK® (PMI, 2004). También en este caso se dispone de textos muy bien documentados que permiten conocer los rasgos de personalidad de los protagonistas del proyecto y analizar los eventos sucedidos durante su ejecución. Este escrito se basa en gran medida en el relato hecho por David McCullough en su libro The Path Between the Seas (McCullough, 1977, pp. 403 a 617), de donde es posible extraer los hechos y datos de este emprendimiento para presentarlos desde una perspectiva de Gerencia de Proyectos con el fin de contribuir al mejor entendimiento de nuestra profesión.

Entorno

Antecedentes históricos

El 15 de mayo de 1889 el liquidador de la Compañía Universal para la Excavación del Canal de Panamá ordenó suspender los trabajos que esta compañía francesa venía adelantando en el Istmo. Habían transcurrido diez años desde cuando el Congreso Internacional de Estudios del Canal Interoceánico, convocado en París en 1879 por Ferdinand de Lesseps, había dado su aprobación al proyecto para unir los dos océanos del continente americano mediante un canal a nivel, similar al que habían construido los mismos franceses en el desierto de Suez entre 1859 y 1869. Pero no obstante los nuevos intentos de la Compagnie Nouvelle que se creó tras la quiebra de la anterior, los franceses finalmente no tuvieron más alternativa que aceptar la incapacidad financiera y técnica en que se encontraban para concluir el proyecto y debieron asumir las consecuencias económicas, legales y políticas de este fracaso, que incluso llevó a la caída del gobierno francés en medio de un gran escándalo de corrupción.

Entre 1889 y 1904 se desarrollaron una serie de eventos y negociaciones que condujeron a la creación de la República de Panamá y a la firma del tratado mediante el cual esta nueva república le cedía a los Estados Unidos el dominio de una franja de su territorio y les otorgaba permiso para concluir y posteriormente usar y controlar el canal que habían iniciado los franceses. También se concretó el traspaso que hizo la compañía francesa de todos sus activos a los Estados Unidos, entre los cuales el más valioso era el derecho a construir el canal. Aunque estos eventos y negociaciones, no pocas veces cargados de intrigas, son de un inmenso interés histórico, no serán materia de este escrito que se ocupará de la construcción del canal a partir del 4 de mayo de 1904, fecha en la cual los Estados Unidos tomaron posesión del territorio que a partir de ese momento comenzó a llamarse la “Zona del Canal”.

Ambiente físico, político y social

Si bien el territorio de la Zona del Canal era el mismo en donde estuvieron trabajando los franceses durante cerca de diez años y presentaba las mismas condiciones geográficas, climáticas y sanitarias que lo hacían un sitio tan difícil para adelantar un proyecto de esta naturaleza, a diferencia de los franceses, y gracias al trabajo de estos, “los estadounidenses encontraron la ruta del canal despejada de selva lo cual les daba la clarísima ventaja de poder ver los problemas que enfrentarían a lo largo de ese corredor de ochenta kilómetros” (McCullough, 1977, p. 439).

Había gran cantidad de equipos abandonados a lo largo de la ruta; la mayoría de las 2,149 edificaciones que construyeron los franceses también estaban abandonadas y el ferrocarril se encontraba en pésimas condiciones. Pero los franceses habían alcanzado a abrir en el lado Atlántico un canal navegable de 18 kilómetros desde Colón hasta Bohío, e hicieron una gran excavación en este sitio, en donde tenían planeado instalar unas esclusas; también dejaron bastante avanzados los movimientos de tierra en el trayecto de los siguientes 48 kilómetros hasta llegar al cerro de Culebra y construyeron una red de más de 53 kilómetros de canales de desvío mediante los cuales pretendían solucionar el problema de las crecientes del río Chagres. Del lado de la vertiente del Pacífico avanzaron en un corte de 50 metros de profundidad en los 15 kilómetros del cerro de Culebra y dragaron un canal desde Miraflores hasta la bahía de Panamá a través de las marismas próximas al cauce del Río Grande. En total alcanzaron a excavar cerca de 46 millones de metros cúbicos; un logro sin duda respetable, pero muy distante de lo que se requería para construir un canal a nivel de las especificaciones que ellos pretendían (Ibíd., pp. 440 y 441).

Los aspectos contractuales habían quedado resueltos en diciembre de 1903 con la ratificación del Tratado Hay-Bunau-Varilla, mediante el cual la República de Panamá le concedió a los Estados Unidos el control de la Zona del Canal, y con la firma del Contrato de Cesión entre la Compagnie Nouvelle y el Gobierno de los Estados Unidos, por medio del cual este país adquirió todos los activos que antes poseía la compañía francesa. Y la situación política y social del Istmo, que hasta 1903 había sido bastante agitada por las numerosas guerras y revueltas que afectaban a toda Colombia, incluido el Departamento de Panamá, también quedó bajo control con el nacimiento de la nueva república y la protección que le otorgó el gobierno de los Estados Unidos, especialmente en la Zona del Canal que era en donde se desarrollarían los trabajos. Estaban pues dadas las condiciones para emprender el nuevo proyecto.

Lecciones que dejó el proyecto francés

Lo sucedido a lo largo de esos diez años deja varias enseñanzas. Lo primero que salta a la vista es que “el proyecto careció de Gestión de la Integración, lo cual hizo imposible entender el alcance de los trabajos, programar el uso de recursos, coordinar y hacer seguimiento a las actividades, evaluar y decidir sobre los cambios, anticipar los riesgos, comunicar el avance y manejar razonablemente las expectativas” (Escobar, 2006, p. 6). Y aunque se podría argumentar que esa carencia de Gestión de Integración se debió en gran medida a la personalidad arrolladora de Lesseps, nadie puede excusar la actitud de los ingenieros que participaron en el Congreso de París, donde se dio la aprobación al proyecto. ¿Cómo es posible que esos ingenieros no hayan rechazado tan singular proceso de aprobación, basado en una votación por parte de personas no conocedoras del tema, manipulada políticamente? ¿Cómo permitieron que se aprobara un proyecto del cual no había suficientes diseños, planos ni especificaciones? ¿Cómo consintieron la burla que se hizo de la inteligente propuesta que presentó el ingeniero Godin de Lépinay, cuya aprobación habría evitado la tragedia posterior, como quiera que su diseño fue el que finalmente triunfó veintisiete años después? La primera lección es, sin duda, que el diseño de un proyecto de esta naturaleza es un asunto fundamentalmente técnico y no un asunto político como sí lo era la decisión de emprenderlo.

No hubo en el proyecto francés una Gestión del Alcance “que permitiese asegurar que incluía todo el trabajo requerido, y solamente dicho trabajo, pues su ejecutor se confió en el resultado obtenido en otro proyecto aparentemente similar y creyó equivocadamente que el alcance del nuevo proyecto sería comparable al proyecto anterior” (Ibíd.). No se trataba, como equivocadamente se supuso, de una simple transferencia de tecnología, pues lo único que tenían en común el proyecto de Suez y el de Panamá era el nombre de canal. Una segunda lección es que no se puede olvidar que cada proyecto es único y que, como lo dice la Guía del PMBOK® (PMI, 2004, p.5), la presencia de elementos repetidos no cambia esta característica fundamental del trabajo en proyectos.

En el proyecto francés el riesgo “siempre se trabajó con base en que los problemas se irían solucionando a medida que se fueran presentando” (Escobar, Ibíd.). Sin duda el proyecto tuvo dificultades que no eran fáciles de resolver con los conocimientos entonces disponibles, pero ello no excusa el exceso de confianza de sus ejecutores, que se ve reflejado en el convencimiento que tenían de que el ingenio francés sería capaz de resolver cualquier problema tan pronto como se presentara. La tercera lección es que la arrogancia conduce a asumir riesgos desproporcionados.

“Se invirtió mucho dinero en publicidad y con frecuencia los mensajes tendían a distorsionar la realidad del proyecto, lo cual se vino a ver durante los procesos judiciales posteriores a la quiebra. Hubiera sido preferible dejar conocer con claridad la realidad del proyecto; ello habría ayudado para que se tomaran medidas correctivas oportunas o al menos habría facilitado tomar a tiempo la decisión de finalización temprana, evitando mayores pérdidas” (Ibíd.). Se puede extraer entonces una cuarta lección: así la verdad no parezca conveniente desde el punto de vista político, un Gerente de Proyecto no se debe dejar presionar por la avidez que tengan los “stakeholders” de escuchar buenas noticias.

Muchas otras lecciones dejó este proyecto; se podrían mencionar, entre otras, la equivocación que era pretender excavar en Panamá un canal a nivel; el efecto devastador de las enfermedades tropicales y en particular la fiebre amarilla; la inconveniencia de administrar un proyecto tan complejo a larga distancia del sitio en donde se estaban ejecutando las obras o la confusión que causó el solapamiento de las líneas de autoridad. Pero no se pretende aquí hacer una lista exhaustiva de todas las lecciones aprendidas sino explorar qué tanto las supieron aprovechar los ejecutores del siguiente proyecto.

Iniciación

La necesidad de unir los dos océanos

No obstante el fracaso del proyecto francés, la necesidad de la vía interoceánica se hacía cada día más apremiante ante la vertiginosa expansión territorial en que estaban empeñados los Estados Unidos, para quienes la comunicación entre los dos océanos se había convertido en una necesidad vital, no solo comercial sino, especialmente, militar. Y como durante el desarrollo del proyecto francés los estadounidenses siempre contemplaron con recelo el hecho de que fuese una nación europea la que estuviese excavando un canal en Centroamérica, así se tratara de un proyecto adelantado por una empresa privada, los franceses vieron en ese momento una oportunidad para buscar que los Estados Unidos se interesaran en rescatar el proyecto de Panamá, aún si ello les implicaba descartar la alternativa por Nicaragua cuya aprobación por parte del Congreso estadounidense era inminente ya que esta vía era entonces considerada por la mayoría de los políticos y la opinión pública de ese país como “el proyecto americano”.

La alternativa por Nicaragua

Con base en las exploraciones que el presidente Ulysses S. Grant había ordenado hacer entre 1870 y 1875, los Estados Unidos escogieron desde entonces la vía por el Lago Nicaragua y el río San Juan como la mejor ruta para “un canal estadounidense, construido por estadounidenses y controlado por estadounidenses” (Mendoza, 2003, p. 18). Quizás por ello los delegados norteamericanos que asistieron al congreso de París en 1879 seguramente regresaron a casa con una mezcla de frustración por no haber logrado hacer triunfar el proyecto que ellos favorecían, pero a la vez de cierta tranquilidad pues entonces los Estados Unidos podrían esperar a que llegara el momento oportuno para emprender ellos mismos el proyecto de Nicaragua sin tenerlo que compartir con ninguna otra potencia.

Y ese momento pareció haber llegado cuando entró en crisis el proyecto francés: en 1889 el Congreso de los Estados Unidos aprobó una ley que le otorgaba una serie de garantías y facilidades a la Maritime Canal Company of Nicaragua, la cual inició trabajos en el río San Juan, pero a los cuatro años tuvo que suspender actividades cuando sus dueños comprendieron que el tratado Clayton-Bulwer les impedía construir allí un canal sin contar con la participación de la Gran Bretaña. De allí en adelante los Estados Unidos buscaron insistentemente la abrogación de este tratado, lo cual lograron finalmente en noviembre de 1901, fecha en la que también estaba prácticamente definido el proyecto por Nicaragua. Para poderlo iniciar tan solo faltaba la aprobación final de la Ley Hepburn por parte del Congreso, cuyo trámite se realizaría, según ya estaba acordado, en enero de 1902.

La alternativa por Panamá

Hasta ese momento la ruta por Panamá había contado con muy poco interés en los Estados Unidos. Sin embargo cuando la Compagnie Nouvelle se convenció de la incapacidad en que se encontraba para continuar con el proyecto, buscó recuperar de alguna forma el capital invertido ofreciendo en venta a los Estados Unidos la concesión que le había otorgado el gobierno colombiano para construir el canal, más todas sus propiedades abandonadas en Panamá. Los agentes de la compañía se pusieron entonces a la tarea de convencer al gobierno estadounidense de la superioridad de esta alternativa, lo que si bien desde el punto de vista político era supremamente complicado, desde el punto de vista técnico no lo era tanto pues Panamá presentaba importantes ventajas por tratarse de una vía más corta y con menos curvas, que requería menos esclusas, se podría recorrer en menor tiempo, contaba ya con puertos en los dos extremos, estaba despejada de selva y existía el ferrocarril. Además su costo de operación sería menor.

Selección del proyecto

No se conoce con certeza cómo llegó el presidente estadounidense Theodore Roosevelt a decidirse por la alternativa de Panamá, y existen contradicciones entre quienes se han ocupado de estudiar los personajes y sucesos que condujeron no solo a esta decisión sino a los procesos políticos y a las negociaciones subsiguientes, cuya interpretación es muy difícil de hacer pues toca sentimientos patrióticos de los cinco países involucrados en estos hechos. El autor se inclina a creer que fue definitiva la carta que el 10 de diciembre de 1901 le envió a Roosevelt el ingeniero George S. Morison, persona inteligente y disciplinada en cuyo criterio el presidente tenía una profunda confianza y quien, como miembro de la Comisión Walker que había convocado en 1899 el Congreso estadounidense para evaluar las dos alternativas, se había hecho una clara idea de las ventajas técnicas que presentaba la ruta por Panamá frente a la de Nicaragua. Una vez convencido Roosevelt de la superioridad de la vía por Panamá, puso toda su energía y el poder de que disponía para conseguir que el Congreso descartara la idea de Nicaragua y aprobara la nueva alternativa, lo cual finalmente sucedió con la expedición de la Ley Spooner en junio de 1902. Un año y medio después nacía la República de Panamá y el Secretario de Estado John Hay firmaba con ella el Tratado para la construcción del canal y con la Compagnie Nouvelle el contrato de compra de sus activos.

¿Lecciones Aprendidas?

Aunque el proceso de escogencia estuvo sujeto a inmensas presiones que podrían hacer pensar que la selección no se basó en una comparación racional de las dos alternativas sino en un hábil manejo político, es preciso resaltar una diferencia fundamental entre los dos procesos de aprobación: en el caso del proyecto francés, Lesseps ya tenía una idea predefinida y no solo se negó a escuchar argumentos contrarios sino que manipuló el proceso de aprobación para lograr que su idea fuera la escogida. Roosevelt en cambio, cuya personalidad en muchos aspectos era bastante afín a la de Lesseps, en este sentido sí mostró una diferencia fundamental: respetó la opinión de los expertos y tan solo tomó acción, quizás tan vehementemente como Lesseps, después de escucharlos y convencerse de cuál era la ruta más conveniente. Esto marcó una diferencia sustancial en el resultado final, pues si bien los estadounidenses cometieron muchos errores al comienzo de la ejecución, supieron tomar a tiempo las medidas correctivas necesarias para encauzar correctamente el proyecto.

Dirección y Planeación

La Comisión del Canal Ístmico

La Ley Spooner ordenaba poner la dirección del proyecto en manos de una Comisión del Canal Ístmico, de carácter multidisciplinario diríamos hoy, que debía estar compuesta por siete miembros dotados de igual autoridad. Esta comisión fue conformada en marzo de 1904 por siete distinguidos representantes del ejército, la marina, la ingeniería y los negocios y quedó bajo supervisión directa del Secretario de Guerra, William H. Taft. Salvo el general Davis, quien fue enviado a Panamá como Gobernador de la Zona del Canal, los otros seis miembros permanecieron en Washington, pero “no se podían poner de acuerdo para nada, y además, el fantasma de los escándalos financieros de la compañía francesa los aterraba de tal modo que se exigían numerosas firmas y comprobantes para cualquier gasto. Como si fuera poco, la Comisión, para complacer la opinión política y también al propio Presidente, atacó los trabajos en forma prematura, y de todo esto resultó un caos tal que, ya para fines de aquel mismo año la ineficiencia de la Comisión era demasiado ostensible para ser tolerada” (Lemaitre, 1996, p. 526).

La Comisión nombró como Ingeniero Jefe del proyecto a John F. Wallace, un prestigioso profesional que dirigía el ferrocarril de Chicago y aceptó viajar a Panamá a hacerse cargo de la obra, pero aparentemente no tenía una idea clara de cómo haría para construir el canal y la Comisión tampoco le fue de mucha ayuda para aclararlo. Lo que hizo Wallace entonces, en concordancia con la famosa frase “díganles que haré volar escombros” que había pronunciado Roosevelt en respuesta a sus críticos, fue concentrar todos los esfuerzos en continuar excavando para satisfacer las expectativas no solo de Roosevelt sino de la opinión pública ávida de escuchar que el proyecto estaba avanzando, cuando más bien debería haber entendido que su principal responsabilidad como Ingeniero Jefe no era excavar, sino trazar el camino, es decir formular un plan completo que contemplara las necesidades de equipos, selección y contratación de personal, alojamiento y alimentación, atención de los problemas de sanidad, rehabilitación del ferrocarril, logística de transporte, manejo de materiales, remoción de escombros, etc. (McCullough, 1977, p. 442).

La segunda Comisión

Mientras estuvo operando la primera Comisión el proyecto no tuvo ninguna planeación y como el Congreso no tomaba medidas para corregir esta situación, el presidente Roosevelt sencillamente les solicitó la renuncia a todos sus miembros y en abril de 1905 nombró una nueva Comisión, que cumplía sobre el papel con las normas de número y representación previstas en la Ley Spooner pero, atendiendo una recomendación de Wallace, fue dotada de un Comité Ejecutivo que era el que realmente operaba, compuesto por tan solo tres miembros con áreas de responsabilidad precisamente establecidas: Theodore P. Shonts, presidiría la Comisión y tendría sede en Washington donde sería el punto de contacto con el gobierno y se encargaría de las adquisiciones; Wallace continuaría en el cargo de Ingeniero Jefe, con responsabilidad total por los trabajos en el Istmo; y Charles E. Magoon, como nuevo Gobernador de la Zona del Canal, atendería los problemas de sanidad y la administración política (Ibíd., p. 449).

¿Lecciones Aprendidas?

Llama la atención cómo los estadounidenses, conocedores de lo sucedido en Panamá, teniendo acceso a todos los archivos de la compañía francesa y pudiendo contactar fácilmente a quienes estuvieron allí trabajando, hayan podido dar inicio a los trabajos en la forma como empezaron. De haber aprendido la lección, no habrían diluido la responsabilidad en una Comisión de notables como la primera que se nombró, ni habrían contratado un ingeniero como Wallace, lo que recuerda las dispersas líneas de autoridad que tuvo el proyecto francés. También habrían exigido, antes de iniciar los trabajos, un plan que permitiera ver con claridad para dónde iban y cómo resolverían los problemas que necesariamente tenían que saber que se les iban a presentar. En ese momento primó la decisión política de iniciar trabajos sobre la decisión técnica de cómo proceder. Primó el interés de mantener contentos a los “stakeholders” sobre la responsabilidad profesional de planear el proyecto. Se percibe la misma arrogancia de pensar que serían capaces, aún más que los franceses, de resolver los problemas a medida que se fuesen presentando.

Ejecución

Muy pronto se hizo evidente que Wallace tenía grandes limitaciones para estar al frente de los trabajos: en primer lugar, nunca presentó un plan para la ejecución del proyecto ni contempló hacer cambios en la situación que encontró en Panamá, pues desde su llegada dedicó todos los esfuerzos a continuar los trabajos que habían iniciado los franceses, es decir los mismos que los habían llevado al fracaso. Además, nunca se sintió cómodo en Panamá y por ello se ausentaba con frecuencia por largos períodos, llegando incluso a proponer que podría continuar dirigiendo las obras desde Chicago, su ciudad de residencia, y mantenía poco contacto con su equipo de trabajo, que siempre lo consideró una persona distante y poco comprometida. Y para hacer más complicadas las cosas, consideró su posición de Ingeniero Jefe más como un trampolín para lograr mejores cargos en los Estados Unidos, que como un serio compromiso profesional; hasta dejó ver en una entrevista con Taft que su aspiración era ocupar el cargo de Shonts. Durante ese primer año en que Wallace estuvo al frente, poco se avanzó y se gastaron 128 millones de dólares; no sorprende entonces que en junio de 1905 el Secretario de Estado le obligara a presentar su renuncia.

Los problemas de personal

No solo la Comisión y el primer Ingeniero Jefe habían sido mal seleccionados; una buena parte del personal que llegó inicialmente a la Zona del Canal estaba compuesta por personas sin los mínimos conocimientos técnicos necesarios, enviadas por recomendaciones de políticos. Muchos otros eran “americanos que dejaron los Estados Unidos para el bien de su país -personal que estaba en las listas negras de las empresas de ferrocarriles, borrachos y lo que llamamos vagabundos tropicales, norteamericanos sin rumbo en América Latina” (Ibíd., p. 444).

“En noviembre de 1905 ya había en la Zona del Canal 3,500 trabajadores. Quienes llegaban de los Estados Unidos con la promesa de encontrar viviendas limpias y bien dotadas, a duras penas encontraban espacio para colocar un catre en un cuarto diminuto y mal dotado que debían compartir con otras cinco o seis personas (...). Los trabajadores no calificados de raza negra, más o menos dos terceras partes del total, procedentes de Las Antillas, prácticamente no tenían nada para escoger y debían vivir hacinados en la fétida zona antigua de Colón o en cambuches improvisados al borde de la línea del ferrocarril” (Ibíd.).

Los problemas de salud

Desde el inicio del proyecto se sabía que uno de los problemas más serios que habría que enfrentar sería la fiebre amarilla y por ello se nombró como oficial de sanidad al doctor William Gorgas, quien había tenido un rotundo éxito eliminando la enfermedad en Cuba en el año 1900 y era reconocido como una autoridad mundial en enfermedades tropicales. Pero a pesar de que ya estaba científicamente demostrado que el mosquito Stegomia Fasciata era el transmisor de la fiebre amarilla, la Comisión del Canal Ístmico no quiso atender las insistentes solicitudes de apoyo del doctor Gorgas para exterminar los mosquitos de la Zona del Canal. Desconociendo las recomendaciones del doctor, el almirante Walker insistía en que todo lo que había que hacer era una operación de limpieza y embellecimiento: “bien sea que construyamos el canal o que no lo hagamos – le decía – dejaremos todo tan bien arreglado que, después de nosotros, los tipos del Capitolio no podrán encontrar aquí ni una muestra de basura” (Ibíd., p. 422). Mientras esto sucedía, y tal como lo había predicho Gorgas, a medida que llegaban nuevos trabajadores aumentaba el número de muertes ante la vista impotente del doctor y su pequeño equipo.

Los problemas de transporte y capacidad de equipos

El ferrocarril no solo estaba en pésimo estado, sino que además era de especificaciones insuficientes pues Wallace no comprendió que sería la línea vital por donde tendrían que transitar no solo los trenes de transporte del personal, equipos, alimentos, suministros y demás insumos necesarios para mantener el trabajo, sino también los que retirarían los escombros de las excavaciones. Se estaban utilizando las mismas locomotoras belgas y los pequeños vagones que habían traído años atrás los franceses, los cuales había hecho restaurar Wallace, pero estos equipos no alcanzaban a retirar los escombros que extraían las dos enormes excavadoras Bucyrus de 95 toneladas recientemente instaladas en el corte de Culebra, que se veían entonces limitadas a trabajar tan solo a una cuarta parte de su capacidad.

Los problemas de ingeniería y diseño

Los estadounidenses continuaron la excavación con base en el diseño que siempre defendió Lesseps de un canal a nivel, similar al Suez, con la variante que habían introducido los franceses de dotarlo de un sistema temporal de esclusas para permitir anticipar su entrada en operación, pero que sería retirado una vez se concluyera el dragado hasta la profundidad del diseño original. Aparte del volumen de excavación requerido para llegar a tal profundidad, el error fundamental de este diseño era que el canal debía cruzar el cauce del caudaloso río Chagres, lo cual de por sí presentaba un serio problema de ingeniería que se veía agravado por las enormes crecientes de este río, que podría llegar a verter sobre el canal un caudal de 450 metros de ancho y 10 de profundidad desde una altura de 13 metros.

¿Lecciones Aprendidas?

A juzgar por los desarrollos que tuvo el proyecto estadounidense durante el primer año de actividades, fue muy difícil el proceso de aprendizaje de las lecciones que dejó el proyecto anterior. Los errores cometidos en la conformación de la primera Comisión y en el nombramiento de Wallace como primer Ingeniero Jefe tuvieron muy serias consecuencias, hasta el punto de que si no hubiesen rectificado en el momento en que lo hicieron, los Estados Unidos habrían vivido un fracaso similar al de los franceses con muy graves implicaciones tanto en su política interna como en sus relaciones internacionales. Basta ver en qué condiciones estaba viviendo el personal, cuánto tiempo y esfuerzo tomó la aceptación del plan del doctor Gorgas para controlar la fiebre amarilla o en qué forma insensata se acometieron las tareas de excavación sin considerar cómo serían extraídos los escombros, situaciones todas ellas perfectamente previsibles a partir de la experiencia del proyecto francés.

Reenfoque del proyecto

Para reemplazar a Wallace, se nombró a John Stevens por recomendación que le hizo a Roosevelt el empresario de los ferrocarriles James J. Hill. Stevens era una persona bien diferente a Wallace, pues se movía mejor en los frentes de trabajo que en los salones de Washington o en los clubes de Chicago y tenía una larga experiencia como ingeniero de ferrocarriles, habiendo contribuido significativamente a la exploración y construcción de varias líneas transcontinentales de los Estados Unidos. Como le atraían los retos no tuvo mucha dificultad en aceptar el cargo de Ingeniero Jefe del Canal de Panamá, que era sin duda el mayor y más importante proyecto de ingeniería que se hubiese acometido hasta el momento.

Al llegar a Panamá, Stevens encontró el proyecto en muy mala situación: no existía plan de trabajo, se desconocían las líneas de autoridad, los trabajadores estaban en pésimas condiciones de alojamiento y alimentación, la fiebre amarilla y la malaria estaban diezmando al personal; muchos ya habían regresado a sus casas o estaban a la espera de poderse embarcar. “A pesar de todo lo que se publicó acerca de la ineficiencia francesa comparada con el poder del “know-how” y la capacidad Americana de trabajo, los Estados Unidos habían mostrado menos efectividad, menos empeño y mucho menos coraje que el que tuvieron los franceses en los peores momentos de su fracaso. Se había perdido un año y la situación en el Istmo era un completo desastre” (McCullough, 1977, p. 462).

Stevens comienza a actuar

Stevens llegó a Panamá el 26 de julio de 1905 y rápidamente se dio cuenta de la situación. El 1° de agosto dio orden de suspender de inmediato los trabajos en el cerro de Culebra y devolvió a los Estados Unidos a los operadores de las excavadoras, hasta que llegara el momento oportuno para reiniciar los trabajos. Confió en el plan del doctor Gorgas y le asignó todo el personal necesario, 4,000 personas, para adelantar la campaña de exterminación de los mosquitos; además aprobó las adquisiciones de inmensas cantidades de anjeo para las ventanas, fumigadoras, insecticidas, herramientas, recipientes y demás suministros necesarios para mejorar las condiciones de sanidad de la Zona. También tomó acciones para resolver con prontitud los problemas de alojamiento, alimentación, bienestar y calidad de vida del personal, con el fin de atajar la desbandada de quienes aún permanecían en Panamá y hacer atractivo el sitio para el nuevo personal especializado que sería necesario traer. En un año se renovaron 1,200 viejas edificaciones de los franceses y se levantaron 1,250 nuevas construcciones (Ibíd., pp. 462 a 478).

Una vez erradicada la fiebre amarilla, Stevens inició un inmenso plan de construcción de líneas de ferrocarril para equipo pesado de grandes dimensiones, pues tuvo la capacidad de ver que el problema fundamental de ingeniería del proyecto, más que la construcción misma del canal, era el sistema de transporte de escombros. Construyó entonces mediante trenes lo que equivalía a un conjunto de inmensas bandas transportadoras que permitían la operación continua de los equipos de excavación. A finales de 1906 había en la Zona del Canal cerca de 24,000 trabajadores.

Como había dudas sobre la conveniencia del canal a nivel, Roosevelt convocó a un Comité Asesor de expertos compuesto por ocho estadounidenses y cinco europeos, cuyos conocimientos combinaban ingeniería civil e hidráulica, navegación marítima y experiencia en canales; varios habían pertenecido a las distintas comisiones que estuvieron encargadas de estudiar el tema de Panamá. Tuvieron varias reuniones e incluso hicieron una visita al Istmo, en donde entrevistaron a Stevens y a varios de los miembros de su equipo, y finalmente, el 10 de enero de 1906, con el aval de ocho de los trece, recomendaron continuar con el proyecto del canal a nivel;  ¡ello continuaba siendo un asunto de honor y orgullo nacional! El grupo minoritario abogó en cambio por la solución de embalsar el Chagres en Gatún y construir un sistema de esclusas en los dos extremos del lago artificial que se formaría, es decir el mismo diseño que había propuesto Godin de Lépinay en París veintisiete años atrás (Ibíd., pp. 482 a 485).

Stevens, quien después de haber presenciado una de las crecientes del Chagres se había convencido de que pretender construir un canal a nivel sería absolutamente imposible, y no solo por esta razón sino también porque el diseño consistía en un largo estrecho de 45 metros de anchura de muy difícil tránsito y sujeto a ser bloqueado por permanentes deslizamientos de tierra, jugó entonces un importante papel cuando fue llamado a Washington a comienzos de 1906 a sustentar su opinión ante el Congreso. Gracias a sus explicaciones, el 5 de febrero la Comisión del Canal Ístmico, desconociendo la recomendación del Comité Asesor, aprobó la construcción del canal con esclusas y dos semanas después Roosevelt le dio la sanción presidencial. Sin embargo los defensores del canal a nivel volvieron a insistir y el comité del Senado recomendó nuevamente este diseño el 17 de mayo, por un margen de un voto. Stevens con gran disgusto tuvo que regresar a Washington a defender su opinión y finalmente el Senado dio la aprobación final al canal con esclusas el 21 de junio, por tan solo cinco votos de diferencia (Ibíd., pp. 485 a 487).

¿Lecciones Aprendidas?

La llegada de Stevens marcó una diferencia pues sin duda él sí basó sus primeras decisiones en un aprendizaje de las lecciones que había dejado el proyecto anterior. Comprendió rápidamente la necesidad de erradicar la fiebre amarilla, se ocupó de mejorar las condiciones del personal, entendió los problemas que tuvieron los franceses al no considerar el manejo de los escombros y reconoció el grave error que se cometió al pretender construir el canal a nivel sin tener resuelto el problema del río Chagres.

Es interesante ver cómo el fantasma del “honor nacional”, que llevó a Lesseps al fracaso, volvió a hacerse presente con toda su fuerza y estuvo a punto de triunfar por segunda vez frente a la argumentación racional que esgrimían quienes tenían los conocimientos técnicos apropiados para sostener que un canal a nivel era un proyecto imposible. Sorprende el papel que alcanzan a jugar los intereses y las presiones políticas, apoyadas en el mecanismo del cabildeo, que pueden conducir un proyecto al fracaso, como lo comprueba lo sucedido con el proyecto francés y estuvo a punto de hacerlo el proyecto estadounidense.

Conclusión del proyecto

Después de la reorientación que le dio Stevens al proyecto y una vez tomadas las medidas necesarias para corregir los errores cometidos durante el primer año, los trabajos se encaminaron definitivamente por el rumbo adecuado. La construcción tomó todavía ocho años más, tal como lo estimó Stevens con bastante precisión. Aún quedaba mucho por hacer, pero sorpresivamente, en enero de 1907 cuando ya todo estaba marchando, Stevens tomó la decisión de retirarse y nunca se supo exactamente qué la motivó. Entonces Roosevelt decidió nombrar a un oficial del ejército “para estar seguro de que permanecería en el cargo hasta cuando él lo mantuviera o le diera permiso de retirarse” y, por recomendación de Taft, nombró al coronel George W. Goethals (Ibíd., p.504).

La escogencia de Goethals mostró ser una estupenda decisión. Stevens había creado una fuerza de trabajo bien organizada, bien equipada, bien alojada, sana y bien alimentada y concibió el plan que requería el proyecto, pero aún estaban por delante los estudios, diseños detallados y construcción del embalse y las esclusas, la relocalización del ferrocarril, la excavación del corte de Culebra y muchas otras tareas para las cuales serían de gran utilidad los conocimientos de hidráulica y manejo de concreto, y el sentido de disciplina con que contaba un ingeniero del ejército (Ibíd., p. 507). El canal se concluyó en el año 1914, bajo la dirección de Goethals, después de un inmenso esfuerzo cuyos detalles escapan al alcance de este escrito pero que el autor se propone analizar en otra ocasión, pues de allí también se pueden extraer numerosas enseñanzas de gran interés para un Gerente de Proyecto.

Lecciones aprendidas

Aparte de las lecciones que se han mencionado en cada sección, esta historia deja muchas otras enseñanzas. Quizás la más importante es que aún en las situaciones más críticas, un buen Gerente de Proyecto puede marcar la diferencia entre el fracaso y el éxito, como lo hizo Stevens al tomar las duras medidas que se requerían para corregir la situación y encaminar definitivamente el proyecto por la vía correcta, o como lo hizo Goethals cuando asumió la dirección del mismo y lo condujo hasta su culminación.

Por supuesto que Stevens y Goethals no estuvieron solos, pues contaron con la confianza y el apoyo del presidente de la Comisión, T. Shonts, del Secretario de Estado Taft y del propio presidente Roosevelt, sin los cuáles sus solos esfuerzos habrían sido insuficientes, lo cual deja una segunda enseñanza: comprender la importancia del papel que juega el patrocinador del proyecto cuando sabe aportar su poder pero respeta los espacios que corresponden al Gerente del Proyecto y al personal técnico. En particular Roosevelt, quien estaba dotado de una personalidad fuerte y un temperamento duro, poco dado a consideraciones, mostró en repetidas oportunidades a lo largo del proyecto una característica que fue definitiva para evitar el fracaso: supo escuchar y respetar la opinión de los expertos y estuvo dispuesto a cambiar incluso sus propias decisiones cuando se le convencía mediante argumentos. Así sucedió en la selección de la ruta por Panamá frente a la de Nicaragua, en la asignación del doctor Gorgas, en la conformación de la segunda Comisión, en el retiro de Wallace, en el nombramiento de John Stevens, en el cambio del diseño a nivel por el diseño con esclusas y en el nombramiento de Goethals.

Conclusión

El segundo intento de construcción del Canal de Panamá constituyó uno de los proyectos más destacados de los que se tenga conocimiento y su producto, el Canal, es una impresionante obra de ingeniería que casi cien años después de concluida sigue causando la admiración de quienes la conocen. Es mucho lo que puede aprender un Gerente de Proyectos tanto de los aciertos como de los errores que se cometieron durante su ejecución. La mejor enseñanza que deja el caso aquí analizado es que si se saben aprovechar correctamente las lecciones aprendidas y si el Gerente de Proyecto asume un efectivo liderazgo, aún un proyecto que se encuentre en situación de crisis puede ser rescatado dándole el alcance adecuado y tomando oportunamente acciones inteligentes para corregirlo.

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© 2007, Pedro Fernando Escobar – ferescob@etb.net.co
Publicado originalmente como parte de las memorias del Congreso Global del PMI 2007 – Cancún, Mexico

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